公務員制度 −公務員の働き方、労働条件など

2005年 5月
人事院の給与構造の基本的見直しに関する意見
−全労働省労働組合 給与制度検討プロジェクト

人事院は、昨年11月2日、関係労働組合に対して「給与構造の基本的見直し(素案)」(以下、素案)を提案するとともに、この間、本年8月の人事院勧告に向けて成案を得ることを念頭に関係労働組合の「納得を得るよう努める」(本年3月22日)との姿勢を明らかにしました。
しかしながら、素案にはあまりにも疑問点、問題点が多く、職員の納得はおろか、公務員制度や人事・給与制度をよく知る専門家の理解も得られないのではないかと危惧します。しかも、その全体傾向を一言で言い表すなら、この間の公務員制度改革と同様、「キャリアによる、キャリアのための改革」と言え、むしろその様相が強まっています。
本プロジェクトは、あるべき給与構造をめぐる今後の真摯な交渉・協議を進めるにあたって、現時点での意見を明らかにします。

この記事のトップへ

1 俸給水準の見直しに関して

(1)同一価値労働同一賃金の原則を曲解していないか

1)素案は「地域の民間賃金の水準を公務員給与に反映する」ことを「見直し」の柱の一つに位置づけています。
人事院は、「地域別の官民給与を比較(2004年)すると、『東京及び関東甲信越ブロック』以外では官が高く、『北海道・東北ブロック』で最も官民較差(4.77%)が生じている」と言います。素案は、この最も較差のある地域の民間給与の水準にあわせて、全国共通俸給表の水準を引き下げ、その上で、全国共通俸給表の水準引き下げ分と現行の地域調整手当の廃止分を原資として、「地域手当を新設して地域の民間賃金との均衡をはかる」とともに「転勤手当」を新設するとしています。
2)このことからも明らかなように、この「見直し」は、官民給与比較によって得られた給与原資の配分の「見直し」であることがわかります。そこでは、まず配分の指標として何を重視すべきかが問題となりますが、素案は、「地域の民間賃金」を指標に配分するという考え方を示しています。
3)勤務地を異にしながら同一価値の労働を行う労働者間に賃金格差を付ける場合、同一価値労働同一賃金原則にてらした検討は避けて通れません。この原則は、賃金水準の決定において勤務地の違いを考慮すべきでないというものではありません。現実に地域々々で物価水準や標準的な生計費に違いがあるのですから、逆にこうした事情を考慮してこそ、実質的な意味での同一価値労働同一賃金原則が維持できるのです。また、こうした原則を維持することは、国民に全国どこの地域にいても平等に質の高い行政サービスを享受し得る権利を保障することを意味します。
4)この点で、現行の地域調整手当は「要員の確保を容易にすること、ならびに当該地域における物価、生計費等の事情を配慮して、地域による実質的な給与の不均衡を是正する」ことを目的としており、同一価値労働同一賃金原則に配慮するがゆえの手当であると言えます。現行の地域調整手当の水準決定にあたっては、「民間における賃金、物価及び生計費」の三つの指標を用いていますが、さらにもう一つの指標を加えるとすれば、民間企業における地域手当等の支給状況をあげることができるでしょう。つまり、わが国の多数の民間企業が、同一価値労働に対して実質的な賃金水準の不均衡を是正することを目的に、勤務地の違いに着目した手当をどのように設けているかを調査し、反映させることは国民の理解をより深めることになるでしょう(※1)。
5)ところが、素案は、もっぱら「地域の民間賃金」だけを指標に「地域手当」の水準を決めるというのですから、同一価値労働同一賃金原則は、形式的にも、実施的にも大きく損なわれることになります。もとより、「地域の民間賃金」が、地域の物価、生計費の水準を包摂し、実質的な賃金の不均衡を相応しく是正する機能を有していればそれもよいでしょうが、「地域の民間賃金」の較差は、地域の産業構造の違い等を反映した、大企業と中小・零細企業の集中度合いの違いにほかなりません。つまり、大企業と中小・零細企業との賃金較差がそのまま表れたものでしかないのです。従って、「地域の民間賃金」を指標にした賃金格差を導入することは、同一価値労働同一賃金原則を大きく覆し、都市部に勤務する公務員(キャリア職員等)をことさら優遇する給与制度をつくることになってしまいます。
6)なお、人事院は、同一価値労働同一賃金原則は、もっぱら俸給(本俸)に対して適用されるべきものと反論してますが、この反論は新たな「地域手当」は、この原則を考慮していないということを述べているにすぎず、なぜ「地域手当」を含む給与全体に対してこの原則を適用しないのかに答えていません。しかも、現行の地域調整手当が、まさに実質的な同一価値労働同一賃金原則を維持する目的を有していることとも矛盾し、成り立ちません。
(※1)1999年の厚生労働省「賃金労働時間制度等総合調査」によれば、勤務地の違いに着目した手当(地域手当)の採用率と支給水準は、企業規模1000人以上で38.1%、14,438円(平均)であり(表1、2参照)、企業規模1000人未満では採用率、支給水準ともにこれを下回ります。すなわち、民間の状況は地域に着目した手当をあまり採用せず、採用したとしてもせいぜい数%にすぎないのです(2003年3月28日付『労政時報』第3575号34頁)。


(表1)


(表2)

この記事のトップへ

(2)賃金構造基本統計調査は市町村単位の民間賃金の指標たり得ない

すでに1−(1)で見たように、「地域の民間賃金」を地域に勤務する職員に給与水準にストレートに反映することが不適当であることは明瞭ですが、素案が「地域手当」の水準を、厚生労働省の賃金構造基本統計調査結果を指標に、市町村単位で決めるとしていることはあまりに無謀な考え方です。
賃金構造基本統計調査は、企業規模10人以上の全職種を対象とする調査であり、地域の企業規模や産業構造の違いが、より直接的に反映されます。また、サンプルも都道府県単位に産業別・規模別に抽出しており、市町村ごとにサンプルを確保する設計になっていません。つまり、調査結果を市町村単位で再集計し、「地域手当」の水準決定に用いることになれば、サンプル数や産業・規模にも極端な偏りが生じ、非常に不正確なデータとなってしまうのです。しかも、市町村によっては大企業が一つあれば急に水準が上がり、移転すると下がるなど、その市町村に存在する調査対象企業の規模で、較差が実態以上に増幅されることになるのです。このように安定性を欠く市町村単位の数値で「地域手当」の水準を決めることは不適当です。

この記事のトップへ

2 俸給表構造の見直しに関して

(1)「高年齢層」と「高位号俸」をすり替えていないか

素案のもう一つの柱は、昇給カーブのフラット化です。これまでも昇給カーブのフラット化は推し進められてきましたが、今回の「見直し」は急激なそれを行おうというものです。この点で人事院は、「4級以上の高位号俸の水準を最大7%程度引き下げ、3級以下及び中位級前半号俸の引き下げは5%を下回るものとする」と言います。
この措置が、早いスピードで昇格し、各級の若い号俸をわたりながら処遇されていくキャリア職員等への「優遇措置」となることは明らかです。他方、圧倒的多数の職員、とりわけ級別標準職務表(表3参照)の下で昇格水準を著しく低く抑えられ、各級の高位号俸をわたることを余儀なくされている地方勤務の職員にとっては、1による賃下げ(5%程度)とあわせて多大な不利益(概ね7%もの賃下げ)をもたらすことになります。しかも、この賃下げはストレートに退職手当の減額にもつながります。
人事院は、こうした「見直し」の理由として、「高位号俸は民間の同年齢層の給与水準と比べ高い」と言います。しかし、この主張は高年齢者の問題と高位号俸の問題を意図的に混同していないでしょうか。
同じ年齢であれば、給与構造上、昇格できずに高位号俸に置かれた地域勤務の職員の給与が、早いスピードで昇格を繰り返し上位級の低位から中位の号俸を受けるつづけるキャリア職員等の給与より高いはずもありません。つまり、同じ高年齢者でも比較的若い号俸にあるキャリア職員等を優遇するため、「高年齢層」を「高位号俸」とすり替えて不利益を高位号俸者だけに押し付けるものではないでしょうか。
しかも、地域勤務の職員の場合、高位号俸者イコール高年齢層でもありません。平均的な昇格水準を見ても、20代後半から30代前半で3級の高位号俸(特定号俸以上)を、40代前半で5級の高位号俸(第2双子号俸以上)を、40代後半で6級の高位号俸(第2、第3双子号俸以上)をそれぞれ強いられている実情なのです。つまり、「高年齢層」を「高位号俸」とすり替えた段階で、地方勤務職員全体への給与切り下げとなっていることも見逃せません。


(表3)

この記事のトップへ

(2)「級の重なり」の扱いはご都合主義か

人事院は、俸給表各級の水準の重なりが大きいことが、a)公務員給与が年功的と受け取られる要因となっている、b)昇格効果が十分でなく職務給の原則が活かされていない要因となっていると指摘しながら、各級間の水準差を見直し、「各級の号俸の最低額と最高額の幅を狭くする」と言います。
しかし、a)実際の公務員給与は年功的であるどころか、同年齢であっても年収ベースで3〜4倍にも及ぶ較差が付いており(※2)、b)職務給の原則を言うのであれば、職務内容を全く反映しない「地域手当」を18%も設けること自体がおかしくないでしょうか。
また、人事院は、現在の俸給表の級構成を見直し、1級と2級、4級と5級を統合し、新たに最高級の11級の上に指定職とは異なる12級を設けるとし、その理由として、級別標準職務表で一つの官職が3つの級にまたがっている場合があり(例えば、4.5.6級またがる管区機関係長)、この重なりを解消するためと言います。
こうした下位級で級の重なりをなくすことは、昇格回数を減少させてそのメリットを低減させることになります。その一方で、本府省課長等の就く11級の上にさらに高い処遇の12級を設けることは、この層(キャリア職員等)の処遇改善につながりますが、級の重なりという点では、新たに本府省課長で10級、11級、12級という3つの級での新たな重なりを生じさせます。キャリア職員等を優遇するためなら、こうした明々白々な矛盾を推し通す姿勢に不信感が募ります。
そもそも、級の重なりがあるのは、級別標準職務表によって地方出先機関等で働く職員が不当に昇格を制約されていることから、その中で職務に応じてきめ細かく処遇を行うことの必要性から生じているもので、今回の「見直し」こそ、職務給の原則に逆行するものと言えないでしょうか。
(※2)55歳程度(勤務年数32〜36年程度)で比較した場合、各府省事務次官クラスの年収は2400万円程度、地方機関の課長クラスの年収は770万円程度(平均)となっています。しかも、地方勤務の場合、地方機関の課長クラスに昇進し得る職員はごく一握り(トップクラス)であり、多くの職員の年収はさらに低い(表4参照)。


(表4: 2005.4.2付『週間東洋経済』他)

この記事のトップへ

(3)甚大な双子、三つ子号俸という不利益

人事院は、昇給カーブのフラット化で、いわゆる双子、三つ子号俸が大量に発生することを認めています。双子、三つ子号俸が大量に発生するということは、早く昇格する者とそうでない者の給与格差をより大きく付けると言うことを意味します。実はこれもまた、地方勤務の職員の給与を削減し、キャリア職員等を優遇するための措置と言えるのです。この間の1級上位への昇格制度(昇格メリット制度)も早く昇格する者へのメリットであっても、高位号俸で双子、三つ子号俸により深く入り込むことを余儀なくされている多くの地方勤務の職員にとっては全くのデメリットでしかなかったのです。
また、俸給の特別調整額、いわゆる管理職手当を定率から定額化するとしていますが、これも若い号俸にいる者(昇格スピードが速いキャリア職員等)の手当が上がり、高位号俸にいる者(地方勤務の職員)の手当が下がることになり、キャリア職員優遇の新制度と
言えるでしょう。
あわせて、枠外昇給制度を廃止するとしていますが、級別標準職務表の下で昇格の頭打ちを強いられている地方勤務職員の多くをターゲットにしたものであり、甚大な不利益をもたらすことになります。

この記事のトップへ

(4)不可解な「本府省手当」の新設

「本府省手当」の新設は、現在、本府省課長級補佐クラスに支給されている特別調整額(8%で超勤手当との併給可)を「本府省手当」に吸収し、新たに係長以下クラスにまで支給対象を広げるというものです。
人事院は、「超過勤務の多い本府省は大変であり、人材確保の観点からも新設が必要」と言います。本府省の超過勤務の多さはたしかに事実であり、かつその態様も過酷きわまるものです(連続の徹夜勤務など)。しかし、本府省職場に働く職員の労働条件の改善に目を向けるのであれば、こうした超過勤務を厳格に規制することこそが必要であって、対策としてはやはり筋違いと言わざるを得ないでしょう。人事院や各府省は、このことで異常な長時間労働の実情を放置している責任が一切免除されないことを銘記すべきです。
また、今回の「見直し」では、全体を通じて「地域の民間賃金」の実情を強調しながら進められていますが、民間企業に「本社手当」の支給例はあまりなく、ここだけ公務の事情を強調することも筋が通っていません。

この記事のトップへ

3 勤務条件の不利益変更に関して

(1)一部職員に対するこれほどの不利益はかつてない

1の俸給水準の「見直し」は、地方勤務の職員だけをターゲットにした給与の大幅切り下げを意味しており、また、2の俸給表構造の見直しを通じた、昇給カーブのフラット化や枠外昇給の廃止などの措置も、結局のところ地方勤務の職員に対して二重、三重の「不利益変更」を強いるものと言えます。
もとより、給与(手当を含む)の切り下げはこれまでもありましたし、近年では、俸給そのものも相次いで切り下げられています(2002年、2003年人事院勧告)。しかし、これらは官民給与比較によって給与原資自体が減少したことに伴うものであって、給与原資の配分変更を通して、一部の職員(地方勤務の職員)にこれほど大きな不利益を課した例はありません。しかも、圧倒的な「中央優遇」をもたらす「見直し」を、「民間賃金」の実情という根拠薄弱な理由で推し進めることができるのかという疑問が拭えません。

この記事のトップへ

(2)合理的変更法に即した慎重な判断が不可避

こうした勤務条件の不利益変更の拘束力をめぐっては、判例上、すでに合理的変更法理が確立されており、その基準は、変更の必要性と変更内容の相当性(合理性)を相補的に判断するものとされています(最判昭58.11.25/タケダシステム事件)。
また、賃金等の重要な労働条件の不利益変更をめぐっては、「特に、賃金、退職金など労働者にとって重要な権利、労働条件に関し実質的な不利益を及ぼす就業規則の作成又は変更については、当該条項が、そのような不利益を労働者に法的に受忍させることを許容できるだけの高度の必要性に基づいた合理的な内容のものである場合において、その効力を生じる」(最判昭63.2.16/大曲市農協事件)としており、とりわけ高度の必要性と合理性を要することが明確となっています。
またこうした判例法理の内容は、この間、さらに具体化・類型化されており、今日では「労働者が被る不利益の性格と程度」「使用者の変更の必要性の内容と程度」「変更後の内容の相当性」「代償措置・経過措置」等の実体的要素、「組合との交渉の経緯(合意の有無等)」等の手続的要素の「総合的判断」によって合理性等を判断することとされています。
また、近年の判例の中で注目すべきは、最高裁が特定の層の労働者のみに負担(不利益)を負わせることについて、労働者間の不利益配分の公平さという視点をとりわけ重視している点です(最判平12.9.7/みちのく銀行事件)。しかも同判決は、内容の「合理性」の判断にあたって、「巨視的・長期的」ではなく、「短期的」あるいは「当該労働者」からみて判定すべきであるとしています。つまり、判断基準としての「合理性」は、従業員全体あるいは企業にとっての合理性ではなく、不利益を被る当該労働者にとっての合理性であることを明確にした点は重要です。
しかるに、今回の「見直し」は、1及び2で見たとおり、一部の職員(地域に勤務する職員)だけをねらって多大な不利益を強いるものであり、「高度の必要性」と「高度の合理性」は認められないと見るべきでしょう。

この記事のトップへ

4 勤務実績の反映に関して

(1)民間企業の真の実情を学ぶことが重要

人事院は、勤務実績を反映した給与制度への「見直し」を進めるとし、具体的には、a)定期昇給と特別昇給を廃止し、勤務実績に基づく「査定昇給」を基本とする、b)昇給間差額を細分化(4分割程度)し、勤務実績を反映した昇給額とする、c)勤勉手当等への実績反映を拡大する、と言います。
しかし、こうした「成果主義」の徹底が、民間企業でどのような影響をもたらしてきたかを正確に見ておくことが重要です。すなわち、近年では「成果主義は差をつけるのに金ばかりかかるが、あまり成果の上がらないシステム」「不安なく、事業の成功に専念できる環境をつくることが重要」との認識が一般的になっています。これらの点を十分に考慮して検討しなければ、その弊害ばかりが広がり、かえって非効率な行政運営をまねきかねないのです。

この記事のトップへ

(2)公正で納得のいく評価制度の確立が前提

官民を問わず、公正で納得のいく評価制度が必要であるとは論を待ちません。しかし、こうした評価制度が確立していない状態のまま、人事院は、すでに様々な弊害が指摘されている現行の「勤評制度」を維持し、その結果をもって新制度(査定昇給等)を運用すると言います。
現行の「勤評制度」は、そのあいまいな評価基準のために、評価者の情実(恣意的判断)によって結果が左右され易いという決定的な難点を持っており、職場からは、「異なる仕事で評価に差を付けることに納得が得られない」「異なる評価者間での評価基準の統一ができない」「本来の仕事でなく上司の機嫌取りに精力を注ぐ者が出てくる」などの指摘が絶えないのです。こうした歪められた評価の結果が、昇給や一時金、さらには退職手当にまで大きく反映するということになれば、不利益を被る側の「恨み」は凄まじく、職場に不信と反目が広がることとは明らかです。
また、短期間(1年間)の評価期間を想定し、あらかじめ定めた分布率に応じた「相対評価」に還元しながら昇給額等にきめ細かく反映するという仕組みは、職場のチームワークを損ない、組織のパフォーマンスを最大限に発揮する姿勢を後退させるおそれが高いのです。すなわち、同僚を引き合いに出しながら自らの実績をアピールしたり、見せかけの実績づくり(数あわせなど)に腐心する事態が生じ、国民不在の行政運営へと変質し、公務員が「全体の奉仕者」として働くことを難しくしかねないのです。
職員に対する評価は、複数の管理者が長期間の観察をもって行うべきであって(実際、人事や経理の業務を一年で評価すること自体不可能)、その評価結果はもっぱら任用(適材適所の配置)や人材育成(研修・訓練)に活用すべきです。また、そのプロセスを含めたすべての評価結果が公開されることが不可欠です。
こうした観点に立って、まず新たな評価制度の確立をはかるべきなのですが、この間の人事院の姿勢は、「勤評制度」の弊害に目を瞑り、自身の実績づくりに腐心しているようにしか見えず、職員が自らの能力を存分に発揮し、意欲を向上させるための検討をしているようには思えないのです。

この記事のトップへ