雇用対策・雇用法制 −労働者派遣、職業紹介、若年者・中高年雇用対策など

2005年 1月
「セーフティネットとしての雇用保険制度」
中央行政研究レポート【職安職域】(その3)

【テーマの目標】

雇用保険制度をはじめ失業期間中の生活保障制度について、諸外国の制度も参考に、あるべき方向性について提言する。

1 求職者・失業者の実態

アンケートでは、失業期間については3か月未満が39.2%で最も多く、1年以上は10.9%となっています。一方、総務省「労働力調査 詳細結果」によれば、失業期間が1年を超える失業者は全失業者の3割近くを占めています。この違いは、アンケートでは回答者の過半数(55.5%)が雇用保険受給者であったことから、全体の傾向よりも比較的短い結果が出たものと思われます。
求職者アンケートでは、「失業して強く感じること」として、(1)将来不安61.1%、(2)家計の困難55.0%、(3)孤独感や疎外感22.0%をあげており、「失業期間中の生活はどうしているか」については、(1)貯金の取り崩し33.1%、(2)雇用保険で何とか暮らしている23.4%、B食費等の切りつめ19.0%など、厳しい生活実態が明らかになりました。
2003年3月の完全失業者は359万人、有効求職者は271万人でしたが、この月の受給者実人員は87万5千人となっています。この間には大きな差がありますが、ほとんどの人が雇用保険の失業給付が終了したか、もともと受給資格の無い人と考えられます。不良債権処理による企業倒産等が社会問題となりましたが、自営業者とその家族従業者は雇用保険の適用除外とされていますし、学卒未就職者は雇用保険への加入期間がないために、これも受給資格がありません。
2001年4月に施行された「改正」雇用保険法では、離職理由により所定給付日数に差を設ける制度が導入され、自己都合離職者(非特定受給資格者)の給付日数が大幅に削減されました。2003年5月施行の「改正」法では、雇用保険受給者は失業給付の支給終了後1か月以内に就職のピークがあるとした統計をもとに、非特定受給資格者の給付日数を短縮しました。加えて、2002年9月から「失業認定の厳格化」が実施されており、雇用失業情勢が一向に改善されない中でこうした制度・運用の見直しが行われたため、受給者実人員が急速に減少し、雇用保険を受給していない失業者が増加しています。
「労働力調査」では、自営業者・家族従業者が減少していることから、こうした人が廃業等により失業したと考えられます。また、2003年3月卒業者の就職率は大学92.8%、短大(女子)89.6%、高専(男子)95.7%、専修学校(専門課程)85.0%、高校90.0%、中学64.3%となっており、多くの学卒未就職者を出しています。



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2 雇用保険制度の見直し

(1)第156通常国会で「改正」された内容(概要)

  • 基本手当日額の給付率・上限額の引き下げ
  • 所定給付日数の引き下げ(非特定受給資格者)
  • 就業手当の創設(1年未満の雇用・就労に対し、賃金に上乗せして支給する新たな給付)
  • 一般被保険者と短時間被保険者の給付内容の一本化
  • 教育訓練給付の給付率と上限額の引き下げ
  • 高年齢雇用継続給付の支給要件を引き上げ、給付率を引き下げ
  • 雇用保険料率の引き上げ(2004年度末までは1.4%を維持)

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(2)失業期間が長期化している下での給付日数・日額の引き下げ

景気の低迷により失業期間が長期化している中で雇用保険法が「改正」され、2003年5月1日から基本手当日額や非特定受給資格者の所定給付日数等の引き下げが行われました。前回の法「改正」からわずか2年後の大幅な「改正」です。この「改正」は、表向きは雇用保険財政の逼迫を理由としたものでした。しかし、雇用保険制度が保障すべき給付日数や給付水準(日額)は、失業期間中であっても労働力を維持・保全するために健康で文化的な生活を送るに足るものでなければならず、その時々の財政事情により上下させられるべきものではないと考えます。

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(3)就業手当の創設

再就職手当が、1年以上の雇用と一定の支給残日数を支給要件にしているのは、雇用保険受給者が長期雇用・安定雇用へ早期に再就職できるよう誘導しようとするものです。これに対して、新設された就業手当は、1年未満の雇用・就労に対し、賃金に上乗せして基本手当日額の3割を支給するという、新たな考え方に立った手当となっています。雇用が短期化・短時間化し、職業安定所に提出される求人も1年未満の有期雇用が増加しています。就業手当は、こうした短期・短時間の求人に雇用保険受給者を積極的に誘導しようとするもので、職業安定行政の雇用政策の大きな転換と指摘せざるを得ません(注1)。
さらに、就業手当は、月10日を超え1年未満の仕事に就いた場合に強制的に支給されます。このため、基本手当の受給中に短期間の就労・就職した場合に就業手当が支給され、再離職等により再び基本手当を受給しようとする場合には、就業手当を受給した日数分の給付日数が減らされ(支給終了になる人も出ています)、結果として雇用保険の受給資格がない失業者・求職者を増大させることになります。
(注1)2001年4月に雇用対策法が「改正」され、第3条(基本的理念)で「…転職に当たっての円滑な再就職の促進その他の措置が効果的に実施されることにより、職業生活の全期間を通じて、その職業の安定が図られるように配慮されるものとする」とされ、「職業の安定」の考え方を変更しています。

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3 雇用保険の現状

(1)適用

2002年3月現在で見ると、雇用労働者数5,342万人(「労働力調査」)、雇用保険の被保険者数3,361万人(短時間、短期特例、日雇を含む)、共済組合員数432万人(国111万人、地方321万人)で、一方、雇用されながら雇用保険の被保険者となっていない人(共済組合員を除く)が1,549万人(一部の未加入私学教員を含む)もいます。この人たちの多くは、被保険者資格の要件である労働時間が週20時間未満であるか、短期の雇用を繰り返していることが考えられ(この他に一部雇用保険適用未手続の事業所に雇用される人たちも含まれる)、雇用が短期化・短時間化する中で、現在の雇用保険制度ではカバーできない労働者が増大しています。

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(2)給付

「失業認定の厳格化」が実施され、雇用保険受給者に対し「1失業認定対象期間に2回の求職活動実績が必要」との説明で混乱した月(2002年9月)を境に、雇用保険受給者実人員が急速に減少しています。雇用失業情勢が改善されず、完全失業者は350〜360万人で高止まりしている中で雇用保険受給者が減少しているのは、2001年の法「改正」で特定受給資格者制度が導入され、非特定受給資格者の所定給付日数を大幅に引き下げたことが大きく影響していると思われます。特定受給資格者(初回受給者)は、小泉「構造改革」によるリストラで一時増大しましたが、2002年5月をピークに減少に転じ、その後は非特定受給資格者の給付日数を引き下げた「効果」が徐々に出始め、次第に雇用保険受給資格者が減少し、雇用保険の受給資格がない失業者を増大させています。
このように、保険によって失業期間中の生活を保障する制度では、雇用失業情勢の悪化により失業者が増大し失業期間が長期化すると、給付が増大し保険料の積み立てが減少して財政が悪化し、給付内容が引き下げられるという、これまで指摘されていた制度の矛盾が現実のものとなりました。

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(3)雇用保険事業統計の最近の特徴的な傾向

雇用保険事業統計の最近の特徴的な傾向として、(1)受給者実人員に占める支給終了者・紹介就職者の割合の高まり、(2)受給者実人員に占める60〜64歳層の割合の低下、(3)これは瞬間的ですが、昨年9月の「失業認定の厳格化」直後の10月には、雇用保険受給者で自営業を開始した人が1,890人(10月を除く2002年度平均は1,384人)に急増しています。

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4 先進諸国の失業保険制度

別記

5 全労働の提言

(1)適用要件、受給要件の見直し

雇用されていながら雇用保険の被保険者となっていない人(共済組合員を除く)が1,500万人もいます。安定所で仕事を探している有効求職者のうち、200万人近くが雇用保険を受給していません。
雇用保険制度は、

  • 適用要件 短時間以外の一般被保険者  週30時間以上
    短時間被保険者       週20時間以上〜30時間未満 1年以上の雇用見込み
    派遣
    短時間以外の一般被保険者  週30時間以上
    短時間被保険者       週20時間〜30時間未満 1年以上の雇用見込み
    (1)一つの派遣元事業主に1年以上引き続き雇用されることが見込まれるとき
    (2)一つの派遣元事業主との間の派遣就業に係わる雇用契約の一つひとつが1年未満の短期間であって、一つの雇用期間と次回の雇用契約期間との間に間隔が見込まれる場合であっても、その間隔が短く、その状態が通算して1年以上続く見込みがあるとき
    a 雇用契約期間2月以上の派遣就業を1月程度以内の間隔で繰り返し行うこととなっているもの
    b 雇用契約期間1月以内の派遣就業を数日以内の間隔で繰り返し行っているもの

  • 受給要件
    短時間以外の一般被保険者
    離職前1年間に被保険者期間6月以上、賃金支払期間が14日以上が6月
    短時間被保険者
    離職前2年間に被保険者期間12月以上、賃金支払期間11日以上が12月
    派遣
    短時間以外の一般被保険者
    離職前1年間に被保険者期間6月以上、賃金支払期間が14日以上が6月
    短時間被保険者
    離職前2年間に被保険者期間12月以上、賃金支払期間11日以上が12月
    労働者派遣終了証明書の添付
    a 労働者が以降派遣就業を希望しない旨を明らかにした場合
    b 労働者が以降被保険者とならないような派遣就業のみを希望した場合
    c 事業主が以降派遣就業を指示しない旨を明らかにした場合
    d 事業主が以降被保険者とならないような派遣就業のみを指示することとした場合
    e 最後の雇用契約期間の終了日から1月程度以内に適用基準に該当する次の派遣就業が 開始されなかったとき
    この場合、最後の雇用契約期間の終了日から1ヵ月程度経過後で喪失手続を行わせることとする

となっています。
雇用が短期化・短時間化する下で、被保険者になれない、被保険者期間が短く受給資格を満たさない労働者が増加しています。
また、2以上の事業主に雇用されて働く人(ダブルワーカー)が増えています。こうした人の中には、1の雇用では被保険者資格を満たさないものの、各々の所定労働時間を足し合わせると週20時間以上の被保険者資格を満たす人(仮称「ダブルワーカー被保険者」)もいます。これまでは、1の雇用契約が解除されても他の雇用契約が継続していれば失業ではないので雇用保険の受給手続きはできませんでした。しかし、就業手当の創設により就労しても基本手当の30%を支給する制度となったことから、「ダブルワーカー被保険者」が1の雇用契約を解除しても他の雇用契約が継続している場合、解除した雇用契約による受給資格の決定(「ダブルワーカー受給資格」)を行い、その基本手当日額の30%を給付することも検討できるのではないでしょうか(待期期間など、整理しなければならない課題はたくさんありますが)。フランスでは、失業者を「不就労者」ではなく「求職者」とみなし、月78時間未満の就労者も失業者と認め手当を支給しています。
ドイツでは1998年に、社会保険加入義務のない就労は不公正であり、規制をしなければ公正な雇用の創出に逆行するという立場から、社会保険の加入要件未満で労働者を雇用する使用者に社会保険料拠出を義務づけました(労働者負担はない)。
労働者派遣元事業所や業務請負会社では、極端に入札価格を下げて受注する企業が多く、労働者の賃金と社会保険の加入率を抑えています。
雇用が短期化・短時間化している下では、雇用保険制度から除外される労働者が増加するため、適用・受給要件の見直しが必要になっています。/

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a 適用要件の見直し
  • 所定労働時間に関係なく、すべての雇用労働者を被保険者とする。
    雇用保険の受給は、公共職業安定所への求職申込みを要件としており、労働の意思は受給時に確認される。雇用保険の適用要件に「独立の生計維持」はなく、労働時間が短く賃金が低ければ給付額も少ないので、パートタイマーであることを理由に加入制限を行う合理的な理由はない。
    簡単に雇い止めや解雇されることの多い雇用形態であることから、すべてのパートタイマーに雇用保険の加入を認めるべきである。
  • 週20時間未満の就労は、労働者の保険料を免除する。
b 受給要件の見直し
  • 離職票提出者が働いていても、週20時間未満であるなら受給資格決定し、就業手当を支給する。
    ダブルワーカーが片方の仕事を失い、継続するもう片方の仕事が週20時間未満の場合も対象とする。
c 登録型派遣労働者の喪失手続きの見直し
  • 派遣労働が、特別な働き方ではなく一般的な働き方の一つとなったこと、派遣に限らず短期間の有期雇用を繰り返す者が増大していることから、登録型派遣労働者に限って雇用契約期間終了後1か月程度喪失手続きを行わせないのは不合理であり、廃止すること。
    登録型派遣労働者の雇用契約期間が終了し、資格喪失を行う際は、
    a) 以後、派遣就業しないことが明らかなとき(労働者派遣終了証明書の添付)
    b) 最後の雇用契約期間の終了日から1月程度以内に適用基準に該当する次の派遣就業が開始されなかったとき(最後の雇用契約期間の終了日から1ヵ月程度経過後で喪失手続を行わせることとする)
    以上の派遣就業しないことを確認することとなっています。
    短期の雇用を繰り返す派遣労働者は、収入も不安定であるために、失業すれば1日でも早く受給手続きを行いたいと望んでいます。しかし、派遣契約期間終了後、次の契約(派遣)がいつ発生するか、契約がないかも知れないと思いつつ1か月程度(この間派遣元事業主は、派遣契約先を探していることになっています)受給手続きができなくされています。労働者派遣終了証明書を添付すれば直ちに手続きできますが、派遣で働く労働者にとっては、労働者派遣終了証明書は「今後、派遣で働かない」と宣言するに等しく、これを派遣元事業所に求めるのは安易にできないと言われています。
    雇用保険受給中に派遣就業することになれば、就職の届出や就業手当の申請を行うこととなり、行わなければ不正受給として処分されます。また、雇用保険受給資格者が派遣元事業主に登録しても、雇用されなければ受給は継続されます。事業主には事後規制を口実に規制緩和を行いながら、労働者には事前規制で受給を厳しく制限するのはどうしてでしょうか。
    以上のことから、派遣労働者も他の労働者と同じように、雇用契約期間終了後直ちに資格喪失と受給手続が行えるようにすべきです。。

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(2)法第33条の給付制限期間の見直し

  • 法第33条の給付制限期間を当面1か月とし、法改正を経て撤廃する。
    法33条の給付制限は、1984年の法「改正」により、それまで1か月だっものが3か月に変更されました。この時の法「改正」は、あわせてボーナス等臨時の賃金を給付日額の算定から除外したことにより、それまで就業中の手取り賃金と大差ない給付を受けていた給付水準が切り下げられ、約4か月にわたる無収入の期間が、労働者の失業中の生活を苦しめることになりました。アンケートでも、7割の人が貯金、退職金を取り崩し生活しており、この期間に個人資産を大きく減らしています。
    法第33条では「第21条の規定による期間の満了後1箇月以上3箇月以内の間で公共職業安定所長の定める期間は、基本手当を支給しない」とされています。私たちは、「3か月の給付制限」が雇用保険法本来の目的である労働者が失業した場合…必要な給付行うことにより、労働者の生活及び雇用の安定を図る」に反しており、憲法に保障されている「生存権」をおびやかし、「職業選択の自由」の精神にそぐわないことから、退職理由による給付制限は全廃すべきであるという要求を基本に、当面「ゆるやかな段階的改善策」として法制度内の「1か月」へ戻すことを重視します。

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(3)雇用保険制度の枠外にいる失業者への新たな失業給付制度の検討

自営業者とその家族、学卒未就職者等、雇用保険制度の枠外にいる失業者が増加しています。また、支給終了を含む雇用保険受給資格のない失業者が滞留しており、現在こうした人たちの生活保障を行う制度は生活保護制度しかありません。
わが国の生活保護制度は、受給の前提条件として個人の資産を消費してしまうことが義務づけられています(注1)。これでは、いったん生活保護を受給し始めると再び働きはじめるための環境条件が大きく損なわれ、労働を通した社会参加が困難になり、国の労働力の大きな損失につながります。ドイツでは、失業保険に続いて、失業給付が終了した後も失業扶助として生活を保障し求職活動を続けることができる制度(注2)が設けられています。
受給にあたって、個人資産の消費を義務づけない新たな給付制度を検討しなければならなくなっています。財源をどうするか、事務を所掌するのはどこか、給付率は、等の制度全体の設計についての検討が必要です。
(注1)生活保護法第4条(保護の補足性) 保護は、生活に困窮する者が、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用することを要件として行われる。
(注2)失業扶助の給付率は、失業保険の給付率より1割程度低く設定されています。

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(4)その他

窓口の相談では、失業後の国民健康保険、国民年金、所得税等の手続きの話がよく出されます。失業と同時に、事業主負担分も含めた社会保険料の負担が失業者にのしかかってきます。厚生労働 省は、失業者の社会保険や納税等に関する「失業者向け生活関連情報提供サービス事業」を実施し ていますが、情報提供だけでなく、失業者の経済的な負担を軽減する制度も必要です。
失業期間が長期化し、失業給付が受けられない(支給終了者の含む)求職者が増大する中で、履歴書に貼付する写真代が払えなかったり、交通費が払えず徒歩で面接に行く求職者もいます。
ドイツでは、失業者が失業保険もしくは失業扶助を受給している間、公的医療保険・年金保険等の社会保険料を国および連邦雇用庁が肩代わりして、失業者の家計を圧迫することなく可処分所得を引き上げています。
新たに検討を要する失業期間中の社会保障制度
(1)交通費の割引(減免)制度
(2)社会保険料の国の負担

【アンケートの結果】
  • 失業してから特に強く感じていること(求職者)
    (2)将来不安3755(61.1%) (1)家計の困難3377(55.0%) (3)孤独感や疎外感1349(22.0%)
    (5)政治不信696(11.3%) (7)企業不信608(9.9%) (6)行政不信488(7.9%)
    (4)子供の精神面への影響332(5.4%) (8)その他259(4.2%) 不明422(6.9%)
  • 失業期間中の生活(求職者)
    (2)貯金を取り崩して補っている1867(33.1%) (1)雇用保険の手当で何とかやっている1319(23.4%)
    (4)食費等の支出を切りつめている1071(19.0%) (3)家族が働いて補っている1047(18.6%)
    (5)新たに借金した211(3.7%) (6)その他124(2.2%)
  • 給付制限期間中の生計(求職者)
    (2)貯金を取り崩した1137(45.9%) (1)退職金を使った578(23.4%)
    (3)家族の収入でまかなった464(18.7%) (5)親・兄弟等の援助を受けた99(4.0%)
    (4)借金した76(3.1%) (6)短期間のアルバイトをした64(2.6%) (7)その他57(2.3%)

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