雇用対策・雇用法制 −労働者派遣、職業紹介、若年者・中高年雇用対策など

2005年 1月
「国が行う公共職業紹介事業のあり方」
中央行政研究レポート【職安職域】(その2)

【目次】

【テーマの目標】

公共職業安定所の行う職業紹介事業の「公共性」について研究し、あるべき方向性を提言する。

1 雇用失業情勢の悪化とともに高まる公共職業安定所への国民の期待

求職者アンケートでは、「公共職業安定所に何を期待するか」に関して、多い順に(1)多くの求人情報、(2)求人票の詳しい情報、(3)ていねいな職業相談となっています。「紹介状の交付だけでよい」とするのはわずか2.9%であることから、(1)(2)の情報を求める意見も職業相談を前提としたものと考えられ、国の行う職業紹介事業への強い期待が読みとれます。
公共職業安定所への期待は、総務省「労働力調査」(2003年1〜3月)でも、(1)失業者(363万人)の主な求職方法では「公共職業安定所に申込み」が146万人(40.2%)と最も多いこと、(2)1年前の同調査(2002年1〜3月)の126万人(35.0%)から増加傾向を示していることからも裏付けられます。
求人者アンケートでは、(1)無料、(2)国の機関で信用できる、がともに50%を超え、他を大きく上回っています。

この記事のトップへ

2 公共職業安定所の無料職業紹介事業

(1)国民の権利を具体的に実現する行政としての無料職業紹介事業

職業安定行政が行う無料職業紹介事業は、雇用保険の失業等給付や雇用対策(助成金等)と三位一体で運営されています。これは、職業安定機関が、憲法が国民の権利として明らかにしている生存権、勤労権や職業選択の自由を具体的に実現する行政として設置されているからです。このため職業安定機関は、失業期間中の生活保障を行いながら、職業相談・紹介、さらには雇用対策として様々な再就職のための支援を行っています。このような総合的・一体的な事業運営は、民間の事業所や地方自治体にはできない、職業安定行政の優れた特徴となっています。

この記事のトップへ

(2)職業安定行政における無料職業紹介事業の業務・手法

労働は労働者の身体と不可分であり、労働者が労働するにあたっては、人としての基本的な人権尊重が強く求められます。また、ILOのフィラデルフィア宣言(1944年5月)も「労働は、商品ではない」と謳っています。こうしたことから職業紹介事業は、人が労働を営む職業を斡旋する事業であることから高い公共性が求められ、職業安定法は職業安定行政が行う無料職業紹介事業にも民営職業紹介事業にも同様の強い規制(注1)を課しています。とはいえ、無料職業紹介事業を通して国民の権利を具体的に実現することを目的とする職業安定行政と、営利を目的として職業紹介事業を行う民営事業者とでは、自ずからその業務や手法に違いがみられます。

1)雇用の分野における行政課題の実現をめざして

障害者雇用促進法では障害者の雇用率達成が、高年齢者等の雇用の安定等に関する法律では60歳定年、65歳までの高年齢者雇用確保措置を講ずる努力義務が(改正法では、2006年4月1日から65歳までの雇用継続制度の導入が義務化されることとなりました)、雇用対策法では求人の年齢要件緩和が、さらに男女雇用機会均等法では募集及び採用における男女の均等な機会の付与等が定められており、職業安定行政は求人者・事業主に対する行政指導を通じて、雇用の分野におけるこれらの行政課題の実現を図ろうとしています。

2)雇用対策としての職業紹介事業

厳しい雇用失業情勢の下で、高齢者、若年者、就職困難者等は、失業期間が長期化し滞留しています。また、失業率や有効求人倍率は地域によって違いがあり、こうした雇用政策上の課題の改善に向けた対策を用意し、求人者・事業主に対する指導援助や勧奨を通して、個々の求職者に対する様々な再就職支援や地域における雇用対策の推進等を行っています。

3)求人公開による積極的な「職業選択の自由」の保障

公共職業安定所では、受理した求人をすべて公開しています。求職者が公開求人を閲覧し、応募したい求人を自ら選択した上で、当該求人の求人条件等と求職者自身の有する職業能力や希望条件に適合しているのか等について、職業相談を通して求職者自身が自主的に問題を整理し、解決策を発見し、今後の行動について意思決定することを援助し、求職者の「職業選択の自由」を積極的に実現しようとしています。もちろん、民営職業紹介事業においても紹介された職業(求人)を拒否する自由は保障されていますが、それは消極的な「職業選択の自由」でしかありません。なぜならば、すべての求人を公開する公共職業安定所の業務手法は、労働者・国民の権利を具体的に実現する行政としての職業紹介事業の必然的な手法であるのに対して、求人情報が商品である有料職業紹介事業者にはできない手法だからです。
このように、職業安定機関と民営職業紹介事業者は、職業紹介事業者として同じ公共性を義務づけられながらも、その業務手法には大きな違いが見られます。

(注1)職業安定法 

第5条の3(労働条件等の明示)、第5条の4(求職者等の個人情報の取扱い)、
第5条の5(求人の申込み)、第5条の6(求職の申込み)、
第5条の7(求職者の能力に適合する職業の紹介等)

この記事のトップへ

3 総合規制改革会議における職業紹介事業の地方公共団体・民間事業者への開放促進

(1)総合規制改革会議で検討された内容

総合規制改革会議が2003年12月22日にまとめた「第3次答申」では、「ハローワークに関する改革」として、「公共職業安定所(ハローワーク)については、その基本的な機能とサービスの質を維持した上で、民間委託のさらなる拡大に加え、公設民営方式などの導入、独立行政法人化、地方公共団体への業務移管など、その組織・業務の抜本的な見直しについて、検討を進める必要がある」と述べています。こうした方向は、総合規制改革会議の後継組織として2004年4月に設置された規制改革・民間開放推進会議において、さらにあからさまとなっています。

この記事のトップへ

(2) 国の行う職業紹介事業と民営職業紹介事業の意図的な混同

これまで検討してきたように、国(公共職業安定所)の行う職業紹介事業は、憲法理念に基づく国民の勤労権を保障するためのものであり、無料で運営されています。
ILO第88号条約は、第1条第1項で「この条約の適用を受ける国際労働機関の加盟国は、無料の公共職業安定組織を維持し、又はその維持を確保しなければならない」としています。また、ILO第181号条約は第7条第1項で、「民間職業事業所は、直接又は間接に、全部又は一部について、労働者に対しいかなる手数料又は経費も徴収してはならない」としているのは、求職者に負担を課すことによって生ずる権利侵害を未然に防ごうとしているからにほかなりません。
わが国の職業安定法も、第5条(政府の行う業務)で「無料の職業紹介事業を行う」とし、第8条(公共職業安定所)で「公共職業安定所は、…無料で公共に奉仕する機関とする」と規定しています。私たちは、こうした意義を持つ国の無料職業紹介事業に携わる行政職員としての使命感をもち、高い専門性を身につけ、日々の業務に臨む必要があります。
一方、営利を目的とする有料職業紹介事業は、紹介就職させることができなければ「成功報酬」としての紹介手数料を受け取ることができず、職業相談等に費やした投資コストが回収できないため、対象者を就職可能性の高い求職者に的を絞った運営を行うなど、求職者本位ではなく、職業紹介事業者本位の事業とならざるを得ません。また、採否の権限は求人者が握っていることから、求職者が採用されてはじめて求人者から紹介手数料を徴収できる職業紹介事業者は、求人者中心の事業運営に陥りやすく、求職者の基本的な権利が侵害されやすいのです。このことは、求職者からの手数料の徴収を可能としても、採否を決定するのはやはり求人者であり、結果は同じです。むしろ、求職者の弱い立場につけこんで不当な手数料を徴収する、という事態が生じかねません。
このように、国と民間事業者とでは、表面的には求職と求人をマッチングさせる同じ業務を行っているようでも、その目的と業務手法が違い、異なる事業であると言っても過言ではありません。総合規制改革会議での議論は、こうしたそれぞれの事業の違い無視し、意図的に両者を混同したものと言わざるを得ません。

【アンケートの結果】
  • 公共職業安定所を利用する理由(求人者)
    (7)無料である2,014(60.7%) (1)国の機関で信頼できる1,802(54.3%)
    (5)助成金などのサービスが受けられる1,042(31.4%) (3)たくさん紹介がある712(21.5%)
    (2)ふさわしい人を紹介してもらえる572(17.2%) (4)早く紹介してくれる502(15.1%)
    (6)他に紹介所がない370(11.2%)  (8)その他71(2.1%) 不明19(0.6%)
  • 公共職業安定所への期待(求職者)
    (2)もっと多くの求人情報の提供3,131(51.0%) (3)求人票の詳しい情報提供2,244(36.5%)
    (1)ていねいな職業相談1,901(30.9%) (4)求人条件の緩和などの事業所指導1,520(24.7%)
    (5)職務経歴書の書き方などの指導322(5.2%) (6)紹介状の交付だけでよい179(2.9%)
    (7)その他304(4.9%) 不明299(3.7%)

この記事のトップへ

4 全労働の提言

(1)公共職業安定所の行政目的と職員の専門性

1) 行政職員としての専門性

職業安定行政が行う職業紹介事業は、雇用保険の失業等給付や雇用対策(助成金等)と三位一体で実施されており、憲法が規定している国民の生存権(第25条)、勤労権(第27条)や職業選択の自由(第22条)、基本的人権の享有(第11条)、個人の尊重(第13条)、法の下の平等(第14条)を具体的に実現するものと言えます。そのことからすれば、、職業安定行政の所掌する各法律の目的(別記1)を理解し、それを具体化するために毎日の業務で汗することが、職業安定行政職員としての専門性と言えます。
いま、公共職業安定所には、職業相談員をはじめカウンセラー、アドバイザー、ナビゲーター、求人開拓推進員等の定員外職員(以下、相談員等と言う。相談員等も一般職の国家公務員です)が配置され、各種の雇用対策の実施とともに、その数も増えています。最近では、カウンセラーやナビゲーター等による予約制など時間をかけた職業相談が行われ、「スペシャリスト」として専門的な業務を行うようになっています。職業安定行政の職員として、こうした専門性も重要ですが、私たちに基本的に求められるのは、職業紹介事業、雇用保険や雇用対策を総合的・一体的に行う職業安定行政の「ゼネラリスト」としての専門性です。

この記事のトップへ

2) 職業相談・紹介業務の専門技能・知識

組合員はアンケートで、職業相談の充実・強化にとって最も必要なものとして職員の専門性の向上をあげており、中でも、○カウンセリング技法、○職業に関する知識、○求人票以上の事業所情報をあげています。
一方、求職者は、公共職業安定所に期待するものとして、○多くの求人情報、○詳しい求人情報、○ていねいな職業相談をあげています。これに対して、「紹介状の交付だけでよい」とするのはわずかなことからすると、ていねいな職業相談を求めていることがわかります。
職業相談・紹介業務の専門技能・知識について、「職業相談の基礎」(職員テキスト)では、a)基礎的なカウンセリング技能、b)個人情報の把握と自己理解の援助技能、c)職業情報の提供技能の3つの柱をあげています。
これら3つの柱は、一人ひとりの職員にバランスよく備わらなければなりません。しかし、c)職業情報の提供技能について、最近は窓口業務が忙しく事業所訪問ができないこと、自己検の導入で求人票がなくなり裏書き情報(求人者情報)もなくなったことから、最新の情報知識が入手し難くなっています。組合員アンケートで、最も必要性を感じるものとして、「カウンセリング技法」の次に「職業に関する知識」「求人票以上の事業所情報」があがっているのは、まさにそのことを示しています。
職業紹介事業において、求職と求人をマッチングさせる上で必要なのは、求職者に関する情報とともに、それと同じくらいの、求人者や職業に関する情報です。求職者が急増する一方で、業務量に見合った窓口体制が確立されず、職員一人あたりの業務負担が増しているために、事業所訪問等ができにくくなっており、職業相談に必要なバランスのとれた情報の蓄積が不足しがちになっています。効果的かつ効率的な求職と求人のマッチングを行うためには、窓口での職業相談の重視とともに、計画的に求人者・事業所を訪問し、職業情報を入手するよう努めなければなりません。
事業所訪問は、何も難しいことではありません。先輩職員と同行してノウハウを得ることもできますし、安定所の紹介で就職した人を訪問して、就職後の状況を聞くこと、合わせて事業主の要望を聞いてくることも立派な事業所訪問です。これなら、紹介窓口の職員でも十分にできるはずです。
事業所や職業に関する情報の入手は、職業紹介事業に携わる職員としての必要条件です。当局は、業務指数やコスト意識(全労働は、このこと自体にも強い問題意識を持っています)を言い立てる前に、窓口の実態把握、分析とマッチング向上のための対策を科学的・総合的にたてる必要があるのではないでしょうか。所属長に対しては、日常業務の中で「求人の具体的な就労要件や就労場面等を含む職業の世界の実態についての情報知識」を入手するための計画的な事業所訪問も重視した業務の企画・運営を求めることが大切です。

a)基礎的なカウンセリング技能

求職者が何でも職員に安心して話すことができ、かつ職員に対して信頼感を持つような人間関係(相談関係)をつくるための基礎的なカウンセリング技能

b)個人情報の把握と自己理解の援助技能

求職者個人が置かれている状況の的確な把握
求職者自身が職業との関連で自己の能力、適性、興味、希望等をよく理解し、自己にふさわしい就職活動や職場適応等の行動を自主的かつ積極的に行うことができるよう支援

c)職業情報の提供技能

職業や職業の動向に関する最新知識、職業と人との関わり方に関する知識、具体的な就労要件や就労場面等を含む職業の世界の実態についての情報知識



この記事のトップへ

3)人事・研修

公共職業安定所の業務が安定所を利用する人たちから高い評価を受け、そのことが職業安定行政の社会的評価として定着し、公共職業安定所を地域で存在感あるものとするためにも、職員のキャリア形成・教育の制度として人事・研修を位置づけ、職員が長期的にその仕事の専門官として専念し努力できる条件をつくりだすこと(人事・研修の民主化)が必要です。

a)人事

約40年に及ぶ行政での職務遂行期間に、職業安定行政職員としてのキャリアを形成し、自らの業務を通して労働者・国民の権利を具体的に実現することに喜びを感じながら仕事のできる人事政策として、職員個々人の行政生活の4つの時期([1] 業務の全分野を習熟する時期、[2] 企画立案に加わり専門的に仕事をすすめる時期、[3] 中核として仕事に責任をもつ時期、[4] 管理・監督をしながら後継者を育てる時期)をべ一スに、機会均等な人事運用を行わせる必要があります。

b)研修

職員研修のあり方は、すべての職員が、自己の職業能力を開発・向上させるための労働者の当然の権利として、公平で均等な受講が保障され、そのことを通して、行政全体の資質の向上をめざすものでなければなりません。
今、職場で求められている研修は、「実務研修を重点に、日常業務で即活用できるもの」です。中央研修では法律や理論等の基礎を学び、地方研修(OJTを含む)では実務を学ぶ等の研修の効果的・効率的な企画や外部セミナー等の聴講も計画にとりいれる等、行政運営上実際に役立つための研修体系と体制の確立に努める必要があります。

この記事のトップへ

4) 相談員等の定員外職員も含めた職業相談体制のあり方

雇用失業情勢が悪化・長期化し、求職者の激増、新規業務(雇用対策の実施)等で業務量が大幅に増加する一方で、定員削減が強行され、これに対応するために多くの相談員等が配置されています。今では、職員より相談員等の方が多い所も少なくなく、相談員等抜きには行政運営が不可能と言わざるを得ない実態に至っています。
全労働は、行政運営に必要な定員は増員で確保することが基本であると考えており、業務量に見合う増員を実現するたたかいを重視しています。
一方、職場では窓口に求職者が殺到し、十分な行政サービスの提供が困難になっている現状を直視し、これを緩和・解消する窓口体制を確立する現実的な対応の検討が必要ではないでしょうか。
最近の特徴として、カウンセラー等による時間をかけた職業相談が導入され、職業紹介の一分野に関わって専門的な業務を行うようになっていることがあります。その一方で、労働局によっては、相談員等の雇用期間の上限を設定(雇い止め)している局もありますが、相談員等のキャリアを無にすることとなり、非効率です。職業相談員については例えば、採用直後はフロアナビゲーターなどを担当し、1〜2年の経験で所の研修を受け簡易紹介を担当し、5〜6年の経験で労働局の研修を受け職業相談全般を担当するなど(研修を受けると時給がアップする等、制度全般の検討も必要です)、相談員等の処遇を明確にした任用が求められるのではないでしょうか。もちろん、通勤手当の支給、社会保険加入、謝金単価引き上げなどの労働条件の改善が必要であることは言うまでもありません。
有効求職者は、厳しい雇用失業情勢の下で250万人前後で推移し、雇用の短期化などの要因も加わって減少する気配はありません。こうした中で、効率的・効果的な業務運営を実現するためには、職業安定行政における相談員等の位置づけを明確にし、先に述べたような「ゼネラリスト」の職員と「スペシャリスト」の職員が有機的に連携し業務運営にあたる必要があります。

この記事のトップへ

5)その他〜第一線の窓口の実態を、正確に、労働局・本省へ

職業安定行政は、その具体的な行政展開において地域の産業構造や雇用失業情勢と不可分の関係にあります。このため、各労働局の間ではもちろんですが、同じ労働局内であっても安定所によって業務の重点課題が違ってきます。特に、今日のようなきびしい雇用失業情勢の下では、同じ安定所であっても年によって重点課題が違ってくることもあります。
ところが、2000年4月に都道府県労働局が設置されて以降、行政運営の上意下達が強化され、地方の実態が本省へ正確に伝わらなくなっています。行政組織の変更がこうした傾向を加速化したのか、定員削減配付の脅しなど管理強化が影響して本省に対してものが言えなくなったのか、定かではありませんが、労働行政とりわけ職業安定行政は、常に地方の実態を的確かつ臨機にふまえた効果的な施策が展開されなければなりません。ところが、政策の企画立案部門である本省に地方の実態が正確に伝わらなければ、いくらさまざまな雇用対策を講じても、雇用失業の実態とミスマッチを起こし、労働行政は必要な機能を果たすことができなくなります。
所属長、地方管理者は常に、管内の雇用失業情勢や窓口実態に見合った行政運営に心がけるとともに、第一線窓口の実態を正確に本省へ伝える職責を全うすべきです。

この記事のトップへ

【資料】
職業安定行政が関係・所掌する各法律(主なもの)の目的等
厚生労働省設置法

(任務) 第3条
厚生労働省は、国民生活の保障及び向上を図り、並びに経済の発展に寄与するため、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進並びに労働条件その他の労働者の働く環境の整備及び職業の確保を図ることを任務とする。

雇用対策法

(目的) 第1条
…、労働力の需給が質量両面にわたり均衡することを促進して、労働者がその有する能力を有効に発揮することができるようにし、これを通じて、労働者の職業の安定と経済的社会的地位の向上とを図るとともに、国民経済の均衡ある発展と完全雇用の達成とに資することを目的とする。

職業安定法

(法律の目的) 第1条
…、各人にその有する能力に適合する職業に就く機会を与え、及び産業に必要な労働力を充足し、もって職業の安定を図るとともに、経済及び社会の発展に寄与することを目的とする。
(職業選択の自由) 第2条
何人も、公共の福祉に反しない限り、職業を自由に選択することができる。
(均等待遇) 第3条
何人も、人種、国籍、信条、性別、社会的身分、門地、従前の職業、労働組合の組合員であること等を理由として、職業紹介、職業指導等について差別的取扱いを受けることがない。…
(労働条件等の明示) 第5条の3
公共職業安定所…は、職業紹介…に当たり…求職者…に対し、その者が従事すべき業務の内容及び賃金、労働時間その他の労働条件を明示しなければならない。
(求職者等の個人情報の取扱い) 第5条の4
公共職業安定所等は、それぞれ、その業務に関し、求職者…の個人情報を収集し、保管し、または使用するに当たっては、その業務の目的の達成に必要な範囲内で求職者等の個人情報を収集し、並びに当該収集の目的の範囲内でこれを保管し、及び使用しなければならない。
(求人の申込み) 第5条の5
公共職業安定所及び職業紹介事業者は、求人の申込みはすべて受理しなければならない。
(求職の申込み) 第5条の6
公共職業安定所及び職業紹介事業者は、求職の申込みはすべて受理しなければならない。
(求職者の能力に適合する職業の紹介等) 第5条の7
公共職業安定所及び職業紹介事業者は、求職者に対しては、その能力に適合する職業を紹介し、求人者に対しては、その雇用条件に適合する求職者を紹介するよう努めなければならない。

雇用保険法

(目的) 第1条
雇用保険は、労働者が失業した場合及び労働者について雇用の継続が困難となる事由が生じた場合に必要な給付を行うほか、労働者が自ら職業に関する教育訓練を受けた場合に必要な給付を行うことにより、労働者の生活及び雇用の安定を図るとともに、求職活動を容易にする等その就職を促進し、あわせて、労働者の職業の安定に資するため、失業の予防、雇用状態の是正及び雇用機会の増大、労働者の能力の開発及び向上その他労働者の福祉の増進を図ることを目的とする。

この記事のトップへ